Υπουργείο Εσωτερικών, ΚΕΔΕ, Δήμοι, Επικαιρότητα2 Νοεμβρίου, 2026

Η διαχείριση, η συντήρηση και η ανάπτυξη των αστικών χώρων πρασίνου αποτελούν έναν από τους πιο κρίσιμους πυλώνες για την ποιότητα ζωής, τη δημόσια υγεία και την κλιματική θωράκιση των σύγχρονων πόλεων. Σε μια εποχή όπου η «πράσινη μετάβαση» και η ανθεκτικότητα απέναντι στα ακραία καιρικά φαινόμενα είναι επιτακτικές ανάγκες, η Τοπική Αυτοδιοίκηση βρίσκεται αντιμέτωπη με μια θεμελιώδη πρόκληση. Το κεντρικό ερώτημα  είναι εάν οι Δήμοι μπορούν σήμερα να ανταποκριθούν αποτελεσματικά σε αυτό το έργο με ίδια μέσα, ή αν η εκχώρηση μέρους ή του συνόλου των υπηρεσιών πρασίνου σε εξειδικευμένες ιδιωτικές εταιρείες μέσω διεθνών διαγωνισμών αποτελεί πλέον έναν αναπόφευκτο μονόδρομο.

Το θεσμικό πλαίσιο απαιτεί τη λήψη μιας ειδικά αιτιολογημένης απόφασης από το Δημοτικό Συμβούλιο.  Η απόφαση αυτή πρέπει να τεκμηριώνει ρητά και αντικειμενικά την αδυναμία του Δήμου να εκτελέσει τις συγκεκριμένες εργασίες με δικά του μέσα, επικαλούμενη την έλλειψη επαρκούς μόνιμου προσωπικού ή τον απαρχαιωμένο μηχανολογικό εξοπλισμό. Μόλις διαπιστωθεί και εγκριθεί αυτή η αδυναμία, η διαδικασία ανάθεσης προχωρά πλέον βάσει των αυστηρών κανόνων του Νόμου 4412/2016 που διέπει τις δημόσιες συμβάσεις και τους ανοιχτούς διεθνείς ή εθνικούς διαγωνισμούς. Με μεταγενέστερες νομοθετικές τροποποιήσεις, όπως αυτή του Άρθρου 178 του Νόμου 4635/2019, οι γραφειοκρατικές προϋποθέσεις απλοποιήθηκαν ακόμη περισσότερο. Η ανάγκη για εξαντλητικές αποδείξεις μειώθηκε, δίνοντας στους Δημάρχους τη μέγιστη ευελιξία να στρέφονται στην ελεύθερη αγορά κατά την κρίση των οργάνων του Δήμου.

Η στροφή προς τους ιδιώτες εργολάβους αναδεικνύει μια βαθιά δομική αντίφαση. Ενώ το Υπουργείο Εσωτερικών έχει κατά καιρούς διακηρύξει τη δυνατότητα προσλήψεων επιπλέον μόνιμου προσωπικού, ειδικά για τις ανταποδοτικές υπηρεσίες όπου το κόστος καλύπτεται από τα έσοδα του Δήμου και όχι από τον κρατικό προϋπολογισμό, η πραγματικότητα παραμένει εγκλωβισμένη στη γραφειοκρατία. Οι διαδικασίες προσλήψεων μέσω ΑΣΕΠ είναι εξαιρετικά χρονοβόρες και συχνά απαιτούν χρόνια μέχρι να ολοκληρωθούν. Αντιμέτωποι με άμεσες, πιεστικές και εποχιακές ανάγκες —όπως οι μαζικές κοπές δέντρων, τα κλαδέματα ασφαλείας και η επείγουσα πυροπροστασία πριν από την αντιπυρική περίοδο— οι Δήμοι αδυνατούν να περιμένουν. Έτσι, επιλέγουν την ταχύτητα και την ευελιξία που προσφέρουν οι ιδιωτικές εταιρείες, παρακάμπτοντας τις εγκρίσεις μόνιμου προσωπικού και υπονομεύοντας την ενίσχυση του δημόσιου χαρακτήρα των υπηρεσιών.

Η Σφοδρή Αντίδραση της ΠΟΕ-ΟΤΑ και το κρυφό χαράτσι του ΦΠΑ

Αυτή η πρακτική βρίσκει απέναντί της το συνδικαλιστικό κίνημα των εργαζομένων στην Τοπική Αυτοδιοίκηση. Η Πανελλήνια Ομοσπονδία Εργαζομένων Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΠΟΕ-ΟΤΑ) αντιτίθεται σθεναρά και διαχρονικά σε κάθε μορφή εκχώρησης δημοτικών υπηρεσιών. Η Ομοσπονδία καταγγέλλει το Άρθρο 61 και τις μετέπειτα τροποποιήσεις του ως το όχημα για την πλήρη ιδιωτικοποίηση των ΟΤΑ. Σύμφωνα με την ΠΟΕ-ΟΤΑ, οι εργολάβοι και οι νεοσύστατοι Αναπτυξιακοί Οργανισμοί λειτουργούν ως «Δούρειος Ίππος» που υπονομεύει τις σταθερές εργασιακές σχέσεις, απαξιώνει το εγχώριο έμψυχο δυναμικό των Δήμων και μετατρέπει τα κοινωνικά αγαθά και τους δημόσιους χώρους σε πεδία κερδοσκοπίας, προκαλώντας οικονομική αιμορραγία στους οργανισμούς.
Πέρα από το εργασιακό σκέλος, η επιλογή της ιδιωτικής ανάθεσης συνεπάγεται μια πολύ συγκεκριμένη και βαριά οικονομική επιβάρυνση για τους δημοτικούς προϋπολογισμούς, η οποία πηγάζει από τη φορολογική νομοθεσία.

Όταν ένας Δήμος εκτελεί το έργο αυτόνομα, το κόστος εντοπίζεται στους μισθούς των υπαλλήλων, οι οποίοι απαλλάσσονται από Φόρο Προστιθέμενης Αξίας. Αντίθετα, οι υπηρεσίες συντήρησης πρασίνου που παρέχονται από ιδιωτικές εταιρείες υπάγονται στον ανώτατο συντελεστή ΦΠΑ 24%. Δεδομένου ότι οι Δήμοι δεν λειτουργούν ως εμπορικές επιχειρήσεις, δεν έχουν δικαίωμα έκπτωσης ή επιστροφής αυτού του φόρου. Αυτό σημαίνει ότι ο ΦΠΑ 24% αποτελεί ένα κρυφό, καθαρό, μη εκπιπτόμενο χαράτσι. Αν σε αυτό προστεθεί και το νόμιμο επιχειρηματικό κέρδος του εργολάβου, μια σύμβαση αξίας 100.000 ευρώ κοστίζει τελικά στον Δήμο τουλάχιστον 124.000 ευρώ. Αν και βραχυπρόθεσμα ορισμένοι Δήμοι απορροφούν τη διαφορά από ίδια έσοδα, μακροπρόθεσμα η οικονομική αυτή επιβάρυνση μετακυλίεται αναπόφευκτα στις πλάτες των πολιτών μέσω της αύξησης των δημοτικών τελών.

Το «Φρένο» του Ελεγκτικού Συνεδρίου

Η ασύδοτη χρήση αυτής της δυνατότητας βρίσκει συχνά ένα ισχυρό ανάχωμα στον δικαστικό έλεγχο. Το Ελεγκτικό Συνέδριο, μέσω του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας που διενεργεί σε συμβάσεις μεγάλου προϋπολογισμού, βάζει επανειλημμένα «μπλόκο» σε καταχρηστικές αναθέσεις. Το ανώτατο δικαστήριο απορρίπτει διαγωνισμούς όταν οι Δήμοι επικαλούνται αόριστα μια «έλλειψη προσωπικού» χωρίς να παρουσιάζουν αναλυτική, μαθηματική τεκμηρίωση των αναγκών τους. Επιπλέον, το Ελεγκτικό Συνέδριο ξεκαθαρίζει ότι οι ιδιώτες μπορούν να καλύπτουν μόνο έκτακτες ή συμπληρωματικές ανάγκες· η καθολική υποκατάσταση μιας δημοτικής υπηρεσίας από έναν εργολάβο κρίνεται παράνομη και αντίθετη προς την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, βάζοντας έτσι «φρένο» στην αλόγιστη στροφή προς την αγορά.

Ο Δήμος  των τριών Β

Στον αντίποδα των προβληματικών αναθέσεων, στην Αττική ξεχωρίζει το παράδειγμα του Δήμου Βάρης – Βούλας – Βουλιαγμένης (3Β), ο οποίος εφάρμοσε ένα μοντέλο κυκλικής οικονομίας με τη χρήση «ευφυών» εφαρμογών. Ο Δήμος 3Β αξιοποίησε την ιδιωτική τεχνογνωσία για τη συλλογή των πράσινων αποβλήτων και των κλαδεμάτων, τα οποία στη συνέχεια μετατρέπονται σε πιστοποιημένο εδαφοβελτιωτικό (κομπόστ) με την ονομασία VITA GREEN. Μέσω αυτής της αποδοτικής και περιβαλλοντικά υπεύθυνης διαχείρισης, ο Δήμος όχι μόνο δεν επιβάρυνε τους προϋπολογισμούς του, αλλά κατάφερε να μειώσει δραστικά το κόστος, εξασφαλίζοντας έως και 50% έκπτωση στα δημοτικά τέλη για τους μεγάλους παραγωγούς οργανικών αποβλήτων. Το παράδειγμα αυτό αποδεικνύει ότι η σύμπραξη με την αγορά μπορεί να λειτουργήσει ως πραγματικό αντίδοτο, αλλά μόνο υπό την προϋπόθεση ότι υπάρχει αυστηρή δημοτική εποπτεία, στρατηγικό πλάνο και ανταποδοτικό όφελος προς τον πολίτη.

Η πλήρης αυτονόμηση των Δήμων στον τομέα του πρασίνου αποτελεί έναν ιδανικό στόχο, ο οποίος όμως παραμένει ανέφικτος χωρίς ριζικές μεταρρυθμίσεις στο σύστημα προσλήψεων από την κεντρική διοίκηση. Η εκχώρηση έργου σε ιδιώτες μέσω του Άρθρου 61 προσφέρει άμεση αποτελεσματικότητα, ταχύτητα και πρόσβαση σε σύγχρονο εξοπλισμό, εγκυμονεί όμως σοβαρούς κινδύνους οικονομικής επιβάρυνσης των δημοτών λόγω του ΦΠΑ και του εργολαβικού κέρδους. Η βέλτιστη λύση δεν βρίσκεται στην πλήρη ιδιωτικοποίηση ούτε στην εμμονική άρνηση της πραγματικότητας, αλλά στην εύρεση μιας ισορροπημένης χρυσής τομής. Οι Δήμοι οφείλουν να διατηρήσουν τον ισχυρό δημόσιο έλεγχο, τον στρατηγικό σχεδιασμό και την ιδιοκτησία των υποδομών, χρησιμοποιώντας τον ιδιωτικό τομέα αποκλειστικά ως ένα στοχευμένο, υποστηρικτικό εργαλείο για εξειδικευμένα έργα μεγάλης κλίμακας.

Νομικό πλαίσιο

Στην Ελλάδα, το βασικό νομικό πλαίσιο που επιτρέπει στους δήμους να αναθέτουν σε ιδιώτες εργολάβους τη συντήρηση χώρων πρασίνου είναι ο Ν. 4412/2016 για τις δημόσιες συμβάσεις, σε συνδυασμό με τη νομοθεσία για τις αρμοδιότητες των δήμων και, ειδικότερα, τις διατάξεις που αφορούν την ανάθεση υπηρεσιών συντήρησης πρασίνου.

Ωστόσο, υπάρχει μια σημαντική διάκριση: άλλο είναι το δικαίωμα του δήμου να αναθέτει εργασίες πρασίνου σε ιδιώτη και άλλο οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορεί να το κάνει νόμιμα, ιδίως όταν ο δήμος διαθέτει δική του υπηρεσία πρασίνου και μόνιμο ή συμβασιούχο προσωπικό.

Α. Νόμος 4412/2016 — Δημόσιες συμβάσεις
Ο Ν. 4412/2016 (ΦΕΚ Α΄ 147/8.8.2016) αποτελεί τη βασική νομοθεσία για την ανάθεση δημοσίων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών από τους δήμους.

Είναι το κύριο νομοθέτημα που ρυθμίζει τη διαδικασία με την οποία ένας δήμος μπορεί να αναθέσει σε ιδιωτική επιχείρηση εργασίες όπως:

Κλάδεμα δέντρων και θάμνων.
Κοπή χόρτων και αποψίλωση κοινόχρηστων χώρων.
Συντήρηση πάρκων, πλατειών και νησίδων.
Φύτευση δέντρων και καλλωπιστικών φυτών.
Πότισμα και φροντίδα φυτεύσεων.
Συντήρηση αρδευτικών εγκαταστάσεων χώρων πρασίνου.
Οι σχετικές συμβάσεις πρέπει να υπάγονται στην κατάλληλη νομική κατηγορία και να ανατίθενται με την προβλεπόμενη διαδικασία, σύμφωνα με την αξία, το αντικείμενο και τις ειδικότερες διατάξεις που ισχύουν.

Β. Άρθρο 61 του Ν. 3979/2011, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 178 του Ν. 4635/2019
Αυτή είναι η ειδική διάταξη που πρέπει να εξετάσεις πρώτα.

Το άρθρο 178 του Ν. 4635/2019 (ΦΕΚ Α΄ 167/30.10.2019) αντικατέστησε την παράγραφο 1 του άρθρου 61 του Ν. 3979/2011.

Η διάταξη προβλέπει ρητά ότι:

«Το δημοτικό συμβούλιο μπορεί, κατά την κρίση του, να αποφασίζει για τη σύναψη δημόσιας σύμβασης, σύμφωνα με τις διατάξεις του ν. 4412/2016 […] για την εκτέλεση συγκεκριμένων υπηρεσιών […] συντήρησης χώρων πρασίνου […]».
Προβλέπει, επίσης, ότι με την απόφαση καθορίζονται ιδίως:

Το αντικείμενο των παρεχόμενων υπηρεσιών.
Η διάρκεια της σύμβασης.
Η περιοχή στην οποία παρέχονται οι υπηρεσίες.
Η διάταξη αυτή αναγνωρίζει ρητά τη δυνατότητα του δημοτικού συμβουλίου να αποφασίζει την ανάθεση υπηρεσιών συντήρησης πρασίνου σε ιδιώτες, μέσω δημόσιας σύμβασης.

Γ. Νόμος 3463/2006 — Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων
Το άρθρο 75 του Ν. 3463/2006 καθορίζει τις αρμοδιότητες των δήμων, μεταξύ άλλων σε ζητήματα προστασίας του τοπικού περιβάλλοντος και δημιουργίας, συντήρησης και διαχείρισης κοινόχρηστων χώρων και υποδομών.

Επομένως, ο δήμος έχει την ευθύνη για τους χώρους πρασίνου που υπάγονται στην αρμοδιότητά του. Η ευθύνη αυτή μπορεί να ασκείται με ίδια μέσα ή, υπό τις νόμιμες προϋποθέσεις, με ανάθεση συγκεκριμένων εργασιών σε τρίτους.